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关于民主评议国土资源局工作的调研报告

来源:市政协 时间:2017-08-31
 

市政协民主评议调研组

    根据民主评议市国土资源局工作的总体部署,市政协评议工作组调研组通过走访、座谈及外出考察等形式,对市国土资源局三年来履职情况进行深入调研。现将相关情况报告如下:
    一、主要工作成绩
    三年来,市国土资源局在市委、市政府和上级国土部门的正确领导下,贯彻落实中央和省、扬州市国土资源管理工作要求,扎实做好规划管控、耕地保护、执法监察、不动产登记等各项重点工作,得到了社会各界的肯定和人民群众的好评,先后获得了多项省级以上荣誉称号。
    (一)想方设法保供应,在服务地方经济发展上持续给力。着眼于保障项目建设用地需求,土地利用规划计划执行和服务水平不断提高。围绕“两园”、“两带”和各园区、各镇项目建设,合理制定土地供应计划、及时保障各类土地供应,先后优化调整土地利用总体规划5次,新增建设规划指标近1万亩,有效保障项目及时落地建设。围绕省道353建设、棚改等项目,做好农用地征用的资金筹集和指标调剂工作,为民生项目建设提供了有力保障;围绕城市建设开展土地收储,收购老校区、旧厂区,为城市建设盘活了资源。大力推进土地节约集约利用,实施工业“退城进园”、产城融合、产业空间置换以及“城中村”改造等有效举措,减少了建设用地对资源的消耗。通过腾笼换鸟、收回置换、鼓励流转、退二进三等方式,盘活各类存量土地3975亩,完成处置批而未供土地3753亩、供而未用土地3565亩、低效闲置土地1754亩,有效控制产能落后项目等中低端产业用地;重点保障基本产业、新兴产业用地,对重大基础设施、重要民生工程、特色小镇等建设项目优先安排用地。三年来,全市节地水平和产出效益显著提升,建设用地亩均GDP从2014年13.34万元增加到2016年17.44万元;亩均公共财政预算收入从2014年1.09万元增加到2016年1.4万元,增长了28.4%,获得“江苏省国土资源节约集约模范市”称号。
    (二)严守国策保红线,在落实耕地保护任务上尽职尽责。坚定不移地贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,落实最严格的耕地保护制度,建立健全了一整套耕地保护、监督检查、动态监测和考核制度。层层分解耕地保有量和基本农田保护任务,划定了54万亩永久基本农田,进一步固化耕地和基本农田保护区,有力保障粮食生产安全;实施了高标准农田建设,编制高标准农田项目21个,完成高标准农田建设14.93万亩,有效提升耕地和基本农田质量;积极开展城乡土地开发整理和系统整治工程,分层推进城乡建设用地增减挂钩、万顷良田建设工程等土地整治项目,完成各类土地整治项目189个,新增耕地6662亩;有序推进土地复垦工作,重点完成枣林湾、月塘、青山等区域1669亩工矿废弃地复垦复绿工作。
    (三)依法行政保资源,在国土资源执法监管上动真碰硬。强化依法行政制度建设,按照机构、职能、权限、程序、责任法定化的要求,建立健全重大决策合法性审查制度、重大决策责任追究制度及责任倒查制度等,切实把权力关进制度的笼子里。构建了国土资源系统上下“联合监管”、部门之间“联动监管”、工作环节“全程监管”的执法监管新格局,建立了市镇两级执法动态巡查网络,有效利用覆盖全市的172个“千里眼”实时监控探头,对全市国土资源利用情况实时监控,确保违法案件发现早、解决快。及时公开曝光,并通过挂牌督办和直接查办等形式,提高违法用地案件查处的威慑力。三年来,严控新增违法用地,依法查处违法用地62宗,依法拆除各类违法项目240.6亩,2016年获得“江苏省土地执法模范市”称号。严厉打击月塘、铜山等区域非法开采行为,查处违法取土11宗、非法采矿13宗,有效遏制违法开采势头。扎实推进“263”专项行动,分类实施砖瓦企业的整改、淘汰,推动行业转型升级;有序推进砂石加工点清理工作,关停、拆除了一批砂石加工点,有力助推了生态文明建设。
    (四)全力以赴保民生,在维护人民群众利益上尽心尽力。深化“放管服”行政审批制度改革,在扬州地区率先成立不动产登记局,积极开展中小企业“两证”补办、农民住房不动产权登记工作,有效解决了中小企业融资难问题,为我市率先试点农村两权抵押贷款添了“一把火”;加快推进“一张图”工程建设,实现了不动产登记二次提速,全面推进实体经济企业不动产登记5个工作日办结。2016年机构成立以来,共发放各类证书3.3万余本,办理抵押登记1.1万余件,帮助企业、个人融资219.33亿元。规范土地征收行为,建立健全被征地农民立体化权益维护体系,积极做好征地补偿工作,按照“即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高”原则,三年来共为7701位失地农民办理生活保障,发放补偿费用1.31亿元,维护了被征地农民切身利益。积极推进省政府93号令配套文件制定工作,会同相关部门,制定了《仪征市征地补偿和被征地农民社会保障办法》。全面做好涉土信访、行政复议、行政应诉工作,切实维护群众涉土合法权益。
    (五)强基固本保作风,在政风行风建设上常抓不懈。高度重视队伍综合素质提升,定期组织各种形式的学习培训活动,认真学习各级国土资源工作要求、涉土法律法规等业务知识,增强了干部队伍履职能力。完善管理制度,出台机关、基层所目标考核办法,引导干部职工深入基层、就地服务,面对面地为群众排忧解难,受到了基层的广泛好评。全面落实各级关于作风建设各项规定,建立了党风廉政定期检查通报制度,在各科室、基层所配备作风联络员、纪检监察员,实现了纪检监察监督系统全覆盖,有力推动了作风建设和党风廉政建设。三年来,多次被评为“扬州市文明单位”、“江苏省国土资源系统预防职务犯罪工作先进单位”。
    二、存在的主要问题
    (一)面对全市土地供应的巨大压力,土地使用效率亟待进一步提升
    无地可用与土地闲置矛盾凸显。《土地利用总体规划》确定全市建设用地总规模为32.5732万亩,到2016年末实际建设用地已达33.4297万亩,已突破规划的“天花板”。我市土地开发强度已达24.66%,离省里规定的25%“高压线”相去无几,一旦突破,我市将面临“无地可用”的窘境。然而与此形成鲜明对比的是,我市仍有大批土地在“沉睡”。对部分征而未供、供而未用、用而不足以及“僵尸企业”土地,整改不够到位,措施不够得力。至今年,全市还有6526.8亩批而未供、7460.83亩供而未用和3819.24亩低效闲置土地(其中闲置土地1250亩)。我们在调研中发现,仅开发区一家,就有530亩闲置土地,每一块闲置土地的盘活,都要耗费大量精力和资金。此外,还有76宗3631亩的政府融资地块有待回收,这部分土地被政府用于融资抵押,在赎回之前既不能用,又要面临上级追责和法律风险。粗放型供地带来的后果是我市土地效益低下。化工园、开发区、汽车园、滨江新城的规划面积17.52万亩,实际建成面积仅6.78万亩;全市建设用地亩均GDP17.44万元,亩均公共财政预算收入1.4万元,远远落后于扬州市(1.75万元)和全省(2.36万元)平均水平,如果没有大众整车项目拉动,数字还会更低。
    (二)面对经济社会创新发展、转型升级的客观要求,国土资源管理工作思路有待进一步拓宽
    在设施用地需求方面。随着现代农业和土地规模化经营不断发展,以及我市推进全域旅游、打造“大旅游”格局的新要求,现行的农业、旅游业设施用地政策已经无法适应当前的形势。农业企业的规模化生产需要一定面积的设施用房,上级文件规定可配套1.5%—5%的设施用地,但即便是已批的农业设施用地,也只能修建临时性房屋用于摆放设备,永久性建筑是严格禁止的。但是许多农业企业反映,像烘干设备、粮食仓储等还是需要永久性建筑来安置。企业的需求与相关法规互不兼容,如何合法建设,成为企业的一大难题。旅游景区要想在品牌创建上有所突破,首先相关的配套设施(如厕所、停车场、游步道等)要符合标准,其次为吸引游客景区内还需设置“亮点”产品,但这些设施用地大部分都不符合政策,一些企业的用地行为面临着发展与“越界”的困惑,这些瓶颈问题亟待国土部门帮助破解。在“263”砖瓦窑治理方面。随着全市小砖窑的关停,短时间内砖瓦产品供不应求,价格大幅上涨。目前许多老百姓要修建房屋只得去安徽天长等地购买砖瓦,既要跑很远拖砖,又要承担价格上涨的压力。在用地审批手续方面。企业拿地要经历项目立项、征地、供地、不动产登记等一系列手续,正常办理就需要半年时间,其间涉及相关领导签字的手续,一旦领导出差,企业就要“板等”,拖延了审批时效,审批程序仍需进一步简化。
    (三)面对全市上下“一盘棋”的发展格局,涉土部门之间工作合力有待进一步加强
    城镇规划与土地利用规划衔接不顺畅。符合城镇规划的不符合土地利用规划,符合土地利用规划的不符合城镇规划,这2个规划的不衔接问题长期存在,造成了全市565亩已征土地无法供地。例如新集镇几年前征了一批土地,由于不在城镇规划范围内,最终无法使用。规划的冲突也导致了未批先建等不规范用地行为出现,如新城镇郁桥村未批先建的三产用房,由于不符合城镇规划,不能获得合法身份,这些情况各镇都不同程度存在。城市坐标系统不统一。企业项目审批办理有困难,由于国土部门与规划部门采用的坐标系统不一致,两者之间存在转换误差,容易造成土地证和建设工程规划许可证数据的差异。江扬天乐湖负责人反映,他们的某一个项目在两家坐标不一致,不得不“回头看”、“两头跑”,因为两个局的数据哪怕差一厘米,都不能办理施工许可或项目验收合格证。这一问题许多企业都有反映,企业纷纷表示很麻烦。部门与基层联动性不强。在防违控违、调处群众用地矛盾等方面,乡镇干部认为国土局参与基层工作的联动性还有待加强,一些重点工作国土局也应该全程派员参加,例如关闭砂石矿这样的大动作,有的镇反映国土局仅仅是开会、发文布置工作了事,机关干部基本不上“前线”,而乡镇不仅出人出力,还要面临上级考核压力。农村土地整治未形成合力。我们在去年评议农委时就发现,农村土地整治工作的“主力部队”农委、国土、农开三家单位各有分工和侧重,但具体操作中存在衔接配合不到位的现象。例如,市农委认为,国土部门在土地整治工作上,没有有机结合农委的地力恢复工作;而在耕地改造项目上与农开局的农业综合开发项目也存在矛盾,有的村实施过农开项目的地块,就不能再申请国土局土地整理项目,这些项目的统筹、整合还需进一步加强。
    (四)面对人民群众共同关切的实际需求,服务民生的政策措施有待进一步夯实
    在征地补偿政策方面。由于各镇园区在以往存在不规范用地行为,造成征地补偿难以执行到位等问题,正规的征地将农民纳入失地保障,支付土地补偿费、青苗费和失地农民补助;而“以租代征”、“下征上不征”等不规范用地,只有土地补偿费,没有失地农民补助等,产生许多漏洞。各镇、园区有一些用地项目,就存在几种不同给付标准,群众表示难以理解。此外,我市迟迟没有执行《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》(省政府93号令),现行的补偿标准只有“93号令”的一半,差距较大,群众意见很大;而“以租代征”、“下征上不征”因为并没有实施征地,农民无法纳入“93号令”保障范围,即便是立刻执行文件,也有许多问题亟待提前研究、妥善处理。在不动产登记方面。1、制度设计仍有缺陷。在进行不动产登记前,群众必须先到城区办理房屋测绘等手续,测绘公司要考虑成本,其做法是等同一个村的申请积累到一定数量才下乡测绘,这一拖往往长达一两个月,中后山区的群众反映,要找到测绘公司在哪就很不容易了,而等人来测绘更加不容易;对结婚证的要求过于僵化,一些老人没有结婚证、或已丧偶的,在办证时拿不出结婚证,无法办证,实际上户口本完全可以证明婚姻状况。2、历史遗留问题有待解决。一部分农民自建房、集中安置小区存在占地面积超标,而目前市里对各镇房屋产权登记面积上限有规定,其中,中后山区各镇上限为165平米,圩区各镇上限为132平米,农民不愿意用国土部门给出的面积上限来登记自家“超标”房屋,这些房屋的登记目前处于停滞状态。3、“一窗受理”待完善。目前,省里对一窗式办证提出了时限要求,据了解,如皋、泰兴、东台等13家省内兄弟县市已实现不动产登记“一窗受理、集成服务”,而目前,我市这项业务虽已初步启动,但部门之间的配合、相关业务的整合和优化程度,距离群众的要求还有一定差距,还需进一步优化流程、压缩时间。4、二手房交易登记“5工作日办结”难实现。省编办发文要求不动产登记5个工作日办结,这项任务在实体经济办证上已经实现,难点在于二手房登记,二手房交易涉及贷款的时间不可控,少则一个多月,更不用说至少要排队3个月的公积金贷款,并且我市大部分银行房贷要在扬州审批,其进度快慢不在我市管辖范围,所以,要实现5个工作日办结,相关环节难度较大。
    (五)面对“精细保护、精准保障、精明调控”的责任担当,国土部门服务保障水平有待进一步提高
    涉土政策法规宣传普及不够广泛深入。一方面镇村干部对国土政策、法规不够了解,不仅影响工作的有序开展,甚至会违法违规操作。全市各镇在零散坟地搬迁工作中,许多乡镇成功整理出大量可用土地,但由于对政策了解的不透彻,导致集中安放时违规把公墓安置在农用地块上,受到处罚,对此乡镇表示很困惑也很委屈。另一方面群众对农村土地性质、征用情况有知情权和监督权,也有主动掌握情况的意识,需要进一步公开公示,增强国土工作的透明度。铜山办枣林村反映,自己村里哪些地征了、哪些地是什么性质,村委会自己都搞不清楚,村干部表示这种问题“一问就被问住了”,而关乎群众切身利益的信息,如果含糊不清,很容易因误会产生矛盾。对违法行为有禁难止。近几年来,非法盗采死灰复燃,虽然国土局加大了执法力度,但由于执法权有限,以往对责任人的处罚只能用没收工具、口头教育的方式,违法成本低、利益诱惑大,即便是移交司法机关,法院执行起来也难以操作,法律震慑作用得不到充分发挥。加之基层所又普遍缺乏执法车,执法监察仅靠电瓶车或自行车,取证时效难以保障,等执法队员到之前违法分子早跑了。此外,受利益驱动,部分企业和少数群众违法占地、违法建设等现象也屡禁不止。人力资源亟待充实。受人社部门招录限制,不动产登记中心空余十多个编制未用,只得大量聘用编外人员,登记工作的错漏具有滞后性,而编外人员流动性较大,可能几年后才能发现错漏,找不到当事人去追责。基层国土所的人员也同样存在编内编外配比不合理的问题,马集国土所7个人只有2人是编内;基层国土所还存在人员调动频繁的问题,有的人往往干一两年就调走,新人对乡镇又要重新熟悉;时下正是“两园”建设重要阶段,许多工程都与国土资源管理息息相关,然而马集国土所方面只能抽出2名工作人员负责对接两园建设有关工作,人员配置明显不足。
    三、几点建议
    (一)更加凝聚工作合力,构建齐抓共管格局
    当前的国土资源管理工作千头万绪,面临着突出矛盾和问题,可供给资源已经逼近“天花板”、“放管服”提出更高要求、基层执法监管手段有限等等,这些都需要国土部门主动争取上级的支持和相关部门的配合。一方面,要强化协调联动机制。在推进耕地保护、农村土地整治、国土资源行政审批改革、不动产登记等方面,积极整合国土、农委、农开、税务、财政、房管等部门的各类资源,集中办事力量,形成部门协同大格局,努力推动国土资源管理由“一家管、大家用”向“大家管、大家用”转变。此外,还要将有关内容上升到制度层面,以制度来促进落实,以制度来保证实效。另一方面,要落实共同执法责任。在执法监管上解决由国土部门唱“独角戏”的问题,研究建立共同执法机制,对非法盗采、违法建设等重大违法违规行为,公检法、城建城管等方面要及时介入,切实加大国土资源违法行为打击力度、震慑力度。在违法用地、违法建设方面,可学习参考江西婺源县“三级联动”防控的做法,村级负责一级巡查,镇级负责二级巡查,由国土、规划、城建、城管等部门联合成立“三级联动办”负责三级巡查,进一步提升执法效果。
    (二)更加突出节约利用,提高土地产出效益
    当前,土地利用的矛盾非常明显,“摊大饼”以及单纯依靠用地指标推动发展的路子越来越窄。因此,要把转型发展推到重要位置,抓住土地粗放利用的薄弱环节,在提高效率上下工夫。着力解决土地闲置问题。建议借鉴山东莒南县的经验做法:建立“国土资源动态监管信息系统”和“土地市场诚信体系管理信息系统”,实时掌握土地批供情况,及时向社会公示土地市场诚信异常名录和黑名单,倒逼企业依法依规用地;严格执行国有建设用地批后监管制度、履约保证金制度,并设置专人专岗巡回检查土地使用情况;开展闲置低效用地盘活利用专项行动,对各园区、各镇闲置低效土地列出清单,分解整改任务,并利用遥感影像监控系统,及时将筛选到的空闲土地核查上报。加快推进“多规合一”。推动全市域范围内产业规划、城镇规划、生态规划与土地利用总体规划有机融合。要加快土地利用总体规划的衔接配套,形成功能区规划与土地用途管制相互协调、互补互促的规划控制体系,对于国土和规划部门坐标系不一致的问题,积极上争、推动部门协调,争取早日转换和启用统一的坐标系统,并逐步转换已有的规划成果、测绘成果和地理信息系统,努力实现成果互认、数据同步更新。
    (三)更加创新工作思路,用活用好涉土政策
积极拓展发展用地空间。结合“十三五”规划和城区总体规划,坚持内部挖潜,积极推进土地开发整理项目,为占用耕地的建设用地项目提供报批保障,努力破解建设用地紧张难题。积极盘活存量建设用地,对全市破产、停产企业土地闲置情况调查摸底,积极组织开展复垦工作,将盘活出的建设用地规模统筹至城镇、园区内使用。突出做好项目用地保障。围绕建设“两园”、打造“两带”、构建全域旅游新格局,主动深入园区、乡镇企业,掌握重大项目用地进展情况,协调帮助解决瓶颈问题。针对农业、旅游业企业反映的配套设施用地问题,建议国土部门会同行业主管部门、各园区、各镇,研究出台项目配套用地可行性方案,并以文件的形式加以规范。堵疏结合推进砖瓦窑治理。对不符合国家产业政策、高耗能、高污染的砖瓦窑坚决予以淘汰;同时也要根据我市砖瓦产品市场供需实际情况,合理引导相关企业加快技术改造步伐,提高产品档次,生产国家推广的环保节能新型墙材。
    (四)更加主动服务民生,多措并举为民谋福利
    规范和完善相关政策。进一步落实好《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》(省政府93号令),及早出台与我市实际情况相匹配的实施细则,切实将被征地农民权益保障到位。同时,针对“以租代征”、“下征上不征”等不规范用地行为,及时出台配套政策,切实进行整改,解决历史欠账,并充分考虑城乡经济发展差异、物价上涨等因素,建立科学合理的补偿标准。着力提升不动产登记工作效能。加强部门协调配合,加快审批部门之间信息共享进程,提高审批环节的信息化程度,逐步完善并联审批、一窗式受理等程序,进一步提升审批效能;通过在部分乡镇设立临时受理点等形式,为基层群众提供便捷的房屋测绘服务。进一步落实省政府“3550”改革的部署安排,对“不动产登记5工作日办结”涉及的单位特别是银行,要加大统筹协调力度,克服办事流程中的瓶颈。进一步改善政务服务中心的服务环境,探索实行便民灵活的工作制度,开展不间断服务、预约服务、网上服务等,为企业、群众提供更加便捷高效的服务,满足办事需求。同时加快推进政务服务中心异地搬迁工作,努力完善软硬件设施,优化群众办事环境。针对不动产登记中存在的无结婚证问题,建议国土部门会同民政、公安,研究出台相关措施,对事实婚姻的中老年人等特殊群体开辟“绿色通道”,明确户口簿的同等有效性。
    (五)更加注重自身建设,提高工作保障水平
    加大政策宣传力度。高度重视和灵活运用手机、网络、微博、微信等新兴传播渠道的功能和作用,不断创新宣传形式和手段,通过“一月一镇”巡回宣传活动、微信公众号以及宣传手册等多种形式,及时更新发布国土工作动态、国土政策法规,曝光违法违规典型案例,有效扩大国土资源宣传工作的覆盖面和影响力。定期开展面对面宣传,结合“大走访”、“三下乡”等活动,局机关安排专业工作人员,开展经常性的下乡推广活动,深入基层宣传政策法规,重点宣传不动产登记、耕地保护、农村“两违”整治、打击非法开采、土地征收等政策,提高社会对国土工作的关注度和知晓率,形成正确舆论导向,提高宣传工作实效。充实队伍力量。根据国土工作实际需求,向人社部门积极争取支持和配合,适当增加用人计划,进一步优化不动产登记和基层国土所编内编外人员配比,努力构建优秀而稳定的人才队伍;配齐基层国土执法用车,保障国土执法的机动性和时效性;在“两园”建设的关键阶段,人员配置要加大向“两园”建设的倾斜力度,根据工作需要适时增加人员编制,保障必需的工作经费和设备。

调研组成员:吴正明  何兆云  桑 迅  王兴林  贾敢峰
            任兴龙  徐金勇  倪 飞  康艺弘  陈永庆
            陈礼茂  韩  峰

 
 
 

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